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2017:中国PPP发展四大前瞻

时间:2017年01月17日         来源:建筑时报         作者:肖光睿 吴亚平 叶继涛 刘世坚

       经过三年的快速发展,中国PPP取得了长足的进步。展望2017年,笔者更有如下的判断和期待:

       ——PPP发展在制度层面上将进入攻坚期。完备、有效和稳定的政策制度框架是保障PPP长期健康发展的基石。中国PPP发展应在保持制度延续性的基础上,进一步加快立法和完善相关法规政策。但也不能寄望一部上位法解决所有问题,而是需要多层级、多部门相互衔接的,能够真正保障双方权益、争端解决和契约执行的政策制度框架。PPP项目信息公开、绩效评价、标准合同和资产交易等是值得期待的几个方向。

  同时,随着PPP在各行业的应用深入,应有更多的行业部门牵头或加入,在现有政策大框架下,针对各行业的项目特征和管理办法,制定分行业的操作流程或实施细则。

      ——PPP发展在项目层面将出现分水岭。具体来说,就是从对PPP项目数量和落地率的追求,逐步转向对PPP项目质量的关注。随着落地项目的增加,需要打造一批真正发挥社会资本的主动性和专业性,实现公共产品和公共服务供给效率提升,而非片面获取融资或施工利润的项目。对于已经推出的示范项目,应该持续追踪督导和动态调整,确保其真正起到示范作用。

      同时,在相对成熟的行业,如收费公路、水务和垃圾处理等,可以制定包括合同范本在内的分行业的标准文本供实践参考。

      ——PPP相关金融产品的开发将在2017年提速。PPP项目的长周期内,本身需要匹配各阶段不同风险和成本的多种金融工具。在笔者看来,保险资金更多参与基础设施项目和PPP项目资产证券化会是2017年的两大看点。

     保险资金的特性本是基础设施项目的天然匹配,监管层应在整体风险可控的原则下,鼓励保险资金进一步在股权、债权和资产管理计划等方面创新,并结合第三方专业机构对项目的识别和评估能力参与PPP项目。

     PPP项目资产证券化不仅满足了项目进入稳定运营期的融资需求,也依托资本市场,满足了前期投资的退出需求。但PPP项目资产证券化在基础资产确定、风险隔离、评级增信和信息公开等方面,还有待各方在政策和实践方面进一步探索

      ——应从政策、金融工具和市场机制上,进一步促进民营企业参与PPP项目。民营企业参与PPP项目的数量和单个项目的体量在2016年都出现了较大幅度的增长,除了在民营企业传统上较活跃的水务、环保和养老等行业,在高速铁路和城市轨道交通等行业也出现了民营企业的身影。

     笔者认为,促进民营企业参与PPP项目,一方面,应在保障公平竞争的基础上,政策适当向民营企业倾斜,同时引导金融机构的风控体系从注重交易对手的评估到基于项目收益本身的测算;另一方面,民营企业也应充分把握PPP机遇。

      ——中国的PPP实践应更多适应、融合甚至影响国际标准。既没有可以完全照搬的国际经验,也不存在背离市场规律的特殊国情,PPP需要在中国土壤上创新,也需要在全球的视野中理解其本质。中国资本加上基础设施供给服务出征“一带一路”,PPP一定是主要模式之一。中国企业需要适应PPP的国际标准;同时,中国也应充分利用国内大量的PPP实践,丰富全球经验并积极参与相关国际标准制定。

     (作者系亚洲开发银行高级PPP官员)

 

 

 

 

 

 

 

      PPP模式为民营企业提供了巨大的投资机会,民营企业也是PPP模式的最“合格”的参与者,但长期以来我国基础设施和公共服务领域以公建公营模式为主导,私有化模式发展滞后,民企在基础设施和公共服务领域处于先天劣势。那么民营企业如何才能更多更好地参与PPP项目呢?笔者认为,需关注以下几个方面:

      ——民营企业应苦练内功。PPP模式强调专业的人做专业的事,PPP项目社会资本方的专业水平对提高基础设施和公共服务项目的效率至关重要。然而,民营企业长期以来主要投资于传统产业尤其是制造业领域,相对而言,缺乏基础设施和公共服务领域所需的专业、技术和人才,尤其是与央企、省企等长期从事基础设施投资、建设和运营的国企相比,在投资、融资能力等方面存在较大差距。

  对于地方政府而言,选择PPP项目的社会资本方时,显然要综合考虑其专业、技术、人才、同业经验以及投资、融资能力。实践中,民企与其说经常遭遇地方政府的“玻璃门”、“弹簧门”和“旋转门”等不公正待遇,本质上还是其综合竞争能力相对较差导致的。因而,民营企业要苦练内功,切实提高基础设施和公共服务领域的专业水平和投融资能力,提高市场竞争力。

      ——民营企业应注重强强联合。PPP项目全生命周期需要工程建设、设备制造和运营管理以及金融机构等各类企业参与,只有整合不同行业领域企业的优势和特长,才有可能提高PPP项目建设、管理和运营效率。对于大多数民营企业而言,恐不具备跨行业领域的专业优势,因而强强联合,弥补各自的“短板”,是其必然且现实可行的选择。

  笔者建议不同行业领域的民营企业尽可能采取联合体方式从PPP项目源头(招标采购阶段)参与PPP项目,这不仅有利于分摊投资风险,更有利于发挥合力,实现优势互补。

       ——民营企业应着眼于长期获利。总体上看,PPP项目投资回报周期普遍较长,但民营企业不能只看中“短平快”的施工和设备销售的利润,更不应采取房地产投资和金融投资的商业模式从PPP项目建设期“挣快钱”,而应着眼于通过长期经营或运营管理获利,致力于通过技术创新、商业模式创新和管理创新以及提高管理效率和降低成本获利。

        民营企业通过创新和提高效率的“获利”,虽然可能会慢一点,但并不一定比短期的施工和设备销售利润少,而且从国家政策导向看,这部分“获利”真正实现了PPP的物有所值,在很大程度上是上不封顶的。

       ——民营企业应增强社会责任感。PPP项目目标是面向社会公众提供公共产品和服务,这直接涉及社会公众的切身利益。因而民营企业要增强社会责任感,切实履行社会责任,为社会公众提供符合预期质量要求和安全稳定的公共产品和服务。

  (作者系国家发展改革委投资研究所体制政策室主任)

 

 前瞻之三:PPP立法有望取得新进展

 

    展望2017年,国内PPP有哪些值得期待的地方?笔者结合从业经历提出几点畅想:

    ——完善制度,PPP立法有望取得新进展。经过20多年的实践探索,国内在基础设施特许经营管理上形成了一些好的做法有待法制化、制度化。特别是2015年以来,国家发展改革委、财政部分别在基础设施特许经营、公共服务PPP领域开展了立法工作,形成了初步成果。2016年7月,国务院决定由国务院法制办牵头负责PPP立法工作。在前期立法成果的基础上,2017年国务院法制办PPP条例会有新的立法成果予以公布,为社会资本参与PPP投资提供更稳定的预期和制度保障。

    ——稳中求进,项目落地质量进一步提升。近年来,在国家政策鼓励和推动下,国内PPP项目储备超过10多万亿元,签约落地项目超过了2万多亿元,PPP热前所未有。2017年,国内PPP不应只是追求项目落地的数量,而是应更加注重项目落地的质量,加大项目规范运作的力度,加强PPP程序与项目建设程序的有机衔接,注重项目前期的充分论证,提高项目落地质量。

    ——激发活力,民资将是PPP重要力量。近年来的实践证明,PPP成功引入了竞争机制,打破了基础设施和公共服务领域地方画地为牢和本地国企长期垄断的格局,激发了社会资本的活力,为民间资本参与基础设施投资提供新渠道。笔者认为,未来民资将是PPP投资的重要力量。

   ——创新突破,PPP退出渠道将更丰富。PPP的退出包括股权转让、资产证券化、资产交易、资产打包上市等方式。2016年12月,国家发展改革委、证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作项目资产证券化相关工作的通知》,明确了资产证券化PPP项目的范围和标准、工作机制和配套举措。2017年,随着PPP项目资产证券化落地试点和推广,以及PPP资产、股权交易等方面的制度探索,未来PPP的退出渠道将更加丰富。

   ——夯实基础,为实体经济发展提供支撑。未来较长时间里,我国仍旧处于城市化加速期,基础设施领域投资需求巨大,仅靠政府自身财政资金投资,难以满足发展需要。而通过PPP模式,则可以缓解政府对基础设施资金投入的不足,更可以为工业、农业、旅游业等产业的发展夯实基础,为实体经济发展提供强有力的支撑。

   ——转变职能,政府治理水平进一步提升。

随着大量PPP项目进入履约期,将倒逼政府在行业监管、诚信履约等方面的治理能力快速提升。 (作者系上海弘鲲商务咨询有限公司董事长)

 

 

 

前瞻之四:去一去PPP发展进程中的“虚火”

 

 

    经历了2016年的火爆,我们有理由放慢脚步,静下心来对中国PPP的主要问题进行一次全面梳理,并藉此思考在2017年里继续前行的方式和方向。

    ——“虚火”之一,门槛渐低。仅就现状而言,PPP项目前期论证程序流于形式的情况并未得到实质性改观。在大部分市县,财政部有关地方PPP项目占一般公共预算支出比例不得超10%的要求形同虚设,大大小小的各类纯政府付费类项目犹如雨后春笋一般野蛮生长。

建议提高PPP模式与现行项目审批体系之间的兼容性,同时对于“10%”的限制,需要坚持。

   ——“虚火”之二,从大从快。这一轮的PPP,和此前20年的特许经营项目相比,还有两个特别显著的特征,那就是规模庞大、速度奇快。“从大从快”虽然能够带来PPP市场的短暂繁荣,但是其中蕴藏的风险不言而喻。出于最低限度的风控考量,建议通过强制性的要求,按PPP项目的关键步骤来合理减缓其推进速度,尝试制定相关流程及环节的测评标准及考核制度,并增加直接导致项目操作中断或终止的硬性指标。

   ——“虚火”之三,急功近利。此处的“功”意为建设,“利”意为融资。目前的PPP并没有完全摆脱重融资、重建设而轻运营的痼疾,在部分领域反而有变本加厉的苗头出现。但是绩效考核的方法及指标体系却仍在摸索之中,全生命周期监管如何才能到位?

  ——“虚火”之四,回报堪忧。从项目性质看,各地正在力推的大多数PPP项目还都是些没有使用者付费的非经营性项目,而且因为前述法律冲突,资源配置的手段极其有限,收益来源也再单一不过,那就是政府付费。

   在这方面,笔者认为思路可以更加开阔一些。除了政府付费和资源配置,也需要基于PPP项目的性质与类型,逐步搭建与其相匹配的投融资机制(着重解决可融资性,并考虑与资本市场逐步对接)和财税体制(包括转移支付、税收减免与返还等手段),通过配套制度建设拓宽PPP项目的收益及还款来源,尽最大可能避免系统性风险的出现。

   ——“虚火”之五,“南郭”顾问。适用领域的扩大,资金来源的多样性,参与主体的多元化和政策要求日趋严格,是国内PPP交易变得越来越难、越来越复杂的主要原因。但是,国内大多数咨询机构恰恰不能满足这种专业化的要求。

   笔者认为,这表面上是一个市场培育的问题,其根源却在于观念。2017年,建议相关主管部委牵头,地方政府配合,聘请经验丰富的咨询顾问团队全力打造少而精的标杆项目,以期在全国范围内实现引导和示范效果。(作者系君合律师事务所合伙人)

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