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“二次分包”是EPC合同的“红线”吗?

——从一起诉讼案件看工程总承包项下施工分包单位专业分包的合法性

时间:2017年12月21日         来源:建筑时报         作者:朱树英 韩如波

 

  《建筑时报》2017年11月23日和12月7日分别刊出《对73个亡灵的沉重告慰》和《加强全面管控能力建设形成企业核心竞争优势》两篇专业文章,通过三个电厂建设的纠纷案件,分别阐述了工程总承包的立法缺陷及其强化法律规制,以及工程总承包的全面管控能力及其负总责要求。今天继续推出的本篇,围绕工程总承包模式另一个疑难复杂的法律问题,即工程总承包项下施工分包单位专业分包的合法性问题。随着建筑业深化改革的不断推进,尤其是国务院办公厅和住房和城乡建设部关于加快工程总承包模式推进的政策性文件的落地,工程总承包模式正在快速开展。同时,因为目前尚无一部具体规范和管理工程总承包项目的法律法规,由此导致工程总承包在项目发包、投标人资格、发包方式、工程总承包的分包、联合体、计量体系、合同价格形式、施工许可办理、质量安全责任承担合同备案等方面,各地规定和实务操作之间存在一定的差异甚至矛盾。本文结合一起刚审结的诉讼案件,就工程总承包与施工总承包模式是否有区别?有什么区别?在工程总承包项下,建筑施工分包单位进行专业分包是否受《建筑法》第二十九条的“二次分包”禁止性规定的约束?其行为是否属于违法分包?等一列具体法律问题予以专题分析、研究。


  2017年7月14日,新疆克拉玛依中院[(2017)新02民终291号]二审对工程总承包项下施工分包合同合法性的定性认定值得深入分析研究。尽管本案已经判决生效,但判决认定的事实和法律适用均值得商榨和再讨论。案件终审判决除了认定事实和法律适应方面值得斟酌外,反映出司法实践中因法律规定不清晰及司法解释缺乏对工程总承包案件审理的具体规定,审案法官对工程总承包模式不了解,判定是非一头雾水,办案法官极易习惯于用传统的施工总承包的思维方式衡量工程总承包,这一情形亟待引起有关方面的高度重视。


  新疆石油工程设计有限公司(简称:石油工程设计公司)以工程总承包(设计、采购、施工的EPC模式)方式依法承建了克拉玛依工程教育基地采油实训工程厂房项目,其将工程施工部分一至五标段公开招标,中石化工建设有限公司(以下简称中石化建公司)参与竞标并中标第二标段,即采油实训厂房二、三、四工程,建设规模为上述厂房范围内的建筑安装、室内系统配套等的施工、试运行等。中标工程工期为342天日历日,承包方式为施工承包、包工包料、采取固定价计价。中标后石油工程设计公司和中石化建公司于2012年11月21日签订《建设工程施工合同》,就上述工程具体施工内容进行了约定,合同暂定总金额为56830000元。中石化建公司取得上述工程后,中石化工建设有限公司新疆分公司(以下简称中石化建新疆分公司)于2013年6月13日与江苏鑫鹏钢结构工程有限公司(以下简称江苏鑫鹏公司)签订了《克拉玛依工程教育基地采油实训场工程采油实训厂房三、四栋网架工程工程承包合同》(以下简称《工程承包合同》),约定工程范围为:按照工程项目部、中石化建公司及设计单位确认的施工图纸,负责网架结构加工制作、运输、安装、防腐、防火涂料及屋面龙骨的制作安装、屋面单层彩板铺设(不含保温层及保温层以上工程部分)等工作,包工包料,总价包干;合同现场安装工期为40天,自具备安装条件之日起计算;合同造价3744000元。江苏鑫鹏公司经营范围包括钢结构、网架、屋面设计、加工、制造、安装、销售;内外建筑装饰工程设计、施工;钢结构工程施工等内容。合同签订后,江苏鑫鹏公司按照合同约定履行施工义务,涉案工程于2014年10月10日竣工验收后已投入使用。之后,因《网架工程承包合同》工程款结算和支付发生争议,江苏鑫鹏公司起诉施工总包单位中石化建公司和EPC总包单位石油工程设计公司,诉请要求中石化建公司支付工程欠款和逾期付款利息,并主张石油工程设计公司对上述款项承担连带责任。


  关于涉案工程的《工程承包合同》的效力,一审法院克拉玛依市克拉玛依区人民法院经审理认为:“二被告之间的《建设工程施工合同》,系被告石油工程设计公司将部分标段的工程通过招投标的合法方式分包给被告中石化建公司施工,合同内容及形式均符合法律、行政法规的规定,应当认定合同合法有效,不存在违法分包或者非法转包的情形。但中石化建新疆分公司就被告承揽的部分工程与原告签订《工程承包合同》,系属将其承揽的工程再分包的行为,根据国务院下发的《建设工程质量管理条例》第七十八条第一款第(四)项之规定,分包单位将其承包的建设工程再分包的,属于该条例所称的违法分包。又因根据建设工程法律解释第四条之规定,承包人非法转包、违法分包建设工程的行为无效。故被告中石化建公司作为承包人将涉案工程再分包给原告的行为,违反上述行政法规的禁止性规定,根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项之规定,应当认定原告与被告中石化建新疆分公司之间订立的《工程承包合同》无效。”


  二审法院新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院经审理认为:“因《中华人民共和国建筑法》第二十九条第三款明确禁止分包单位将其承包的工程再分包,上诉人中石化建公司作为具备相应资质条件的分包方将其承包的工程再分包,违反了法律的强制性规定,故依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项之规定,上诉人中石化建公司与被上诉人江苏鑫鹏公司徐州分公司之间签订的《工程承包合同》无效。”


  本案引发出一个工程实践中普遍关注的问题:工程总承包模式下的施工分包单位进行专业分包是否属于建筑法二十九条第三款禁止的“二次分包”?


  据笔者检索,司法实践中有不少法院对工程总承包项下施工分包的合法性认定,在案件裁量过程中均持类似的观点。但类似本案这样判案不符合法律的立法本意和法理基础,不符合当前国家正在大力推进工程总承包模式的改革开放方针,也不符合市场运作实际。


一、应准确理解法律法规及政策性文件对工程总承包项下分包规制的有关规定。


  国家法律规定建设工程总承包有两种模式----工程总承包和施工总承包。两种总承包模式承包范围有大小,工程总承包承包范围包括设计、采购、施工三部分,是“三合一”的合同;而施工总承包其承包范围仅包括工程施工,是“单打一”的合同。


1、工程总承包的承包范围包括设计、采购、施工三方面,是“三合一”的合同。


  《建筑法》第二十四条规定:“提倡对建筑工程实行总承包,禁止将建筑工程肢解发包。建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位,也可以将建筑工程勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位;但是,不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”国务院的《建设工程质量管理条例》、《合同法》、《招标投标法》等法律法规都规定,工程项目的建设模式可以分为工程总承包和施工总承包。国内建设工程传统上多采取设计、施工相分离,分阶段实施的施工总承包模式。随着建筑业深化改革,国家鼓励和推行设计、施工、采购深度融合的工程总承包模式的力度越来越大。2016年2月中共中央、国务院印发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,提出城市建设要推广工程总承包制。住房城乡建设部于2016年5月20日发出了《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》,提出了推动工程总承包的二十条具体措施。2017年2月21日国务院办公厅下发的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》再次提出“加快推行工程总承包”。这两年各地方关于工程总承包的管理规范性文件也随之密集出台。国内工程总承包模式目前主要有设计-采购-施工(EPC)、设计-施工(D-B)模式。根据《中国采购与招标网》数据统计,2016年全国采用工程总承包模式的项目共计约4277个,其中建筑项目约2420个占比56.6%,建筑项目工程总承包模式中EPC承包方式占18%、DB模式占80%、F+EPC占2%。


2、法律规定承包人不得转包工程仅针对施工总承包人。


  《建筑法》第二十九第一款规定“建筑工程总承包单位可以将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位;但是,除总承包合同中约定的分包外,必须经建设单位认可。施工总承包的,建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。”第三款规定“禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位将其承包的工程再分包。”虽然,从该条第三款规定看,其条文中的“总承包”结合第一款规定理解,似乎包括“工程总承包”和“施工总承包”两种,而第三款中的“禁止分包单位将其承包的工程再发包”未能明确仅是针对“施工总承包”模式还是包括了“工程总承包”模式。《合同法》第二百七十二条也有相同的规定。但是,该条第一款却是明确规定:总承包必须自行完成主体结构工程,明确指向的是施工总承包单位。


3、司法实践中对这个问题的处理见仁见智,认识不一。


  采取工程总承包模式,仅具备设计资质的设计单位作为牵头总承包商,按住房城乡建设部的《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》及各地方法规、政策规定,其应当将不具备资质的施工部分委托给有相应资质的施工单位(同理,仅具备施工资质的单位作为工程牵头总承包商时也应将设计工作委托给有相应设计资质的单位实施),这种情形下当工程总承包人将施工委托给一个施工总承包单位时,此时施工总承包人相对工程总承包人而言,其是工程总承包项下的施工分包单位,根据《建筑法》二十九条第三款规定,其再进行专业分包就涉嫌法律禁止的“二次分包”,本文前述案例二级法院都是持这个观点。山东飞乐城市建设有限公司与中机新能源开发有限公司、北京国电龙源环保工程有限公司等建设工程施工合同纠纷案件[(2016)内0925民初158号案件],法院也对内蒙古岱海发电有限责任公司二期EPC工程中SCR烟气脱硝改造工程的专业分包根据《建筑法》该规定认定为违法分包。


  司法实践中另一种裁量处理的思路与上述案件相反。相对施工部分的专业工程承包商而言,工程总承包项下的施工总包单位同时又是施工部分总承包人,施工总承包单位进行专业分包受《建筑法》二十九条第一款保护。酒泉昊阳建筑工程有限公司与中铁十五局集团有限公司、玉门市第二建筑安装工程公司、国电电力酒泉发展有限公司建设工程施工合同纠纷案件[(2014)酒肃法民二初字178号],法院认为“国电电力酒泉热电厂(2×330MW)新建工程(F标段)铁路专用线工程EPC项目”,建设单位国电公司与EPC总承包方中铁十五局集团的EPC总包合同、中铁十五局将EPC项目的酒泉站改造工程分包给玉门二建的分包合同、玉门二建与昊阳建筑公司再次签订的分包合同,系双方当事人真实意思的表示,该合同并不违反相关法律、行政法规的强制性规定,为有效合同。


  因为法律对于工程总承包规定过于原则,尤其是《建筑法》第二十九第三款规定不尽清晰,导致工程总承包模式下对于这个问题,会有上述二种不同的观点和处理方式。


4、已有地方规定工程总承包项下允许施工总承包人进行分包。


  目前,已经有些省市开始在工程总承包的试点文件中明确规定,允许工程总承包模式下的施工总承包单位可以进行专业分包。比如:《上海市建设工程招标投标管理办法》第九条规定:“工程总承包单位依法将其承接的勘察、设计或者施工依法再发包给具有相应资质企业的,可以采用招标发包或者直接发包;相应的设计、施工总承包企业可以依法将部分专业工程分包。”《上海市工程总承包试点项目管理办法》第十七条规定:“工程总承包企业和再发包承包单位应当自行完成承包工程范围内的主体工作,但可根据合同约定依法将其承包工程范围内的非主体工作分包给具有相应资质的分包单位。”再如,《浙江省关于深化建设工程实施方式改革积极推进工程总承包发展的指导意见》规定:“经工程总承包企业同意,设计、施工企业可以将合同范围内非主体、非关键性工作分包给其他具有相应资质的专业企业完成。”


二、国务院典型事故原因认定反映国家对此问题的态度



  近年来国务院直接对一系列重大安全质量事故进行调查,事故调查报告对工程总承包和施工总承包的分包作出明晰的不同处理,这应该能够成为考量这个法律问题的有力依据。

    

1.施工总承包模式下,国家主管部门认为施工项目整体转包或专业分包后又二次分包的,构成转包或违法分包。


典型案例1:


  2008年11月15日,浙江省杭州市地铁1号线湘湖站工段施工工地(露天开挖作业)发生地面塌陷事故,造成长约100米、宽约50米的正在施工区域塌陷。事故造成21人死亡、24人受伤的惨痛结果,成为“中国地铁建设史上最严重的事故”。


  该项目施工总承包单位为中国铁路工程总公司(后简称中铁工)。中铁工首先将该项目整体转包给中铁四局集团有限公司(后简称中铁四局),而后中铁四局又将该工程整体转包给其全资子公司中铁四局第六工程集团有限公司(后称六公司),再后六公司又在现场分包给不同的分包商。


  由于层层转包、分包,致使项目资质管理、安全管理、技术管理严重缺失。施工过程中存在大量违规施工、冒险作业、无理赶工的行为;基坑严重超挖,支撑体系存在严重缺陷,且钢管支撑架设不及时,垫层未及时浇筑,加之基坑检测失效,当发现地表沉降及墙体侧向位移均超过设计报警值,以及发现临近施工现场的市政道路风情大道下陷、开裂等严重安全隐患后,仍没有及时采取停工整改等防范事故的措施。最终导致21人死亡、24人受伤的惨剧。


  事后,国务院安委会、安监总局、浙江省安监局、浙江省建设厅等相关主管部门迅速组织调查,并在调查报告、事故通报、新闻发言中指出:中铁工、中建四局、六公司等施工企业存在层层转包、分包的违法事实,致使工程施工管理、安全管理严重缺失,是该项目发生事故的主要原因之一。


典型案例2:


  2010年11月15日,上海市静安区胶州路728号公寓大楼发生一起因企业违规造成的特别重大火灾事故,造成58人死亡、71人受伤,建筑物过火面积12000平方米,直接经济损失1.58亿元。


  事发项目为上海市静安区胶州路728号公寓大楼所在的胶州路教师公寓小区节能综合改造项目,建设单位为上海市静安区建设和交通委员会,施工总承包单位为上海市静安区建设总公司。


  上海市静安区建设总公司中标并承接该工程后,将工程转包给其子公司上海佳艺建筑装饰工程公司(以下简称佳艺公司),佳艺公司又将工程拆分成建筑保温、窗户改建、脚手架搭建、拆除窗户、外墙整修和门厅粉刷、线管整理等,分包给7家施工单位。其中上海亮迪化工科技有限公司出借资质给个体人员张利分包外墙保温工程,上海迪姆物业管理有限公司(以下简称迪姆公司)出借资质给个体人员支上邦和沈建丰合伙分包脚手架搭建工程。支上邦和沈建丰合伙借用迪姆公司资质承接脚手架搭建工程后,又进行了内部分工,其中支上邦负责胶州路728号公寓大楼的脚手架搭建,同时支上邦与沈建丰又将胶州路教师公寓小区三栋大楼脚手架搭建的电焊作业分包给个体人员沈建新。


  佳艺公司项目经理没有经验,在有156户440个居民居住的存量房屋外墙改建施工中,应当知道保温材料系易燃材料的前提下未考虑居民楼施工的防火要求,提出并实施边拆外墙钢窗、边做喷涂外墙保温材料的立体交叉施工方案,最终酿成特别重大的火灾事故。


  国务院安委会办公室在《关于上海市静安区胶州路公寓大楼“11·15”特别重大火灾事故调查处理结果的通报》中指出建设单位、投标企业、招标代理机构相互串通、虚假招标和转包、违法分包和工程项目施工组织管理混乱是最主要的原因,并在该《通报》中明确提出严厉查处将工程肢解发包、非法转包、违法分包以及降低施工质量和安全要求的行为。


2.工程总承包模式(EPC)下,国家主管部门认为总承包商将不具备资质的施工部分总体分包的,或虽然同时具备设计和施工资质,自行实施设计后将施工部分总体分包的,不构成转包。


典型案例:


  2016年11月24日,江西丰城发电厂三期扩建工程发生冷却塔施工平台坍塌特别重大事故,造成73人死亡、2人受伤,直接经济损失10197.2万元。


  该项目采用的是工程总承包模式,工程总承包商为中南电力设计院有限公司(后简称中南公司)。该公司中标该项目后,将项目中的建设工程施工工作整体分包给河北亿能烟塔工程有限公司(后简称亿能公司)。亿能公司将其中劳务工作专业分包给魏县奉信劳务公司,并向国电丰城鼎力新型建材有限公司采购商品混凝土。


  项目施工过程中魏县奉信劳务公司为加快工程进度,不顾客观规律,野蛮施工,在混凝土强度未满足设计强度的情况下,违规拆除第50节筒壁模板,并开始第53节筒壁模板、钢筋板扎及浇筑。过程中,第50节筒壁由于强度不足,失去模板保护,不足以承受上部荷载,导致50节以上筒壁混凝土和模架体系连续倾塌坠落。坠落物冲击与筒壁内侧相连的平桥附着拉索,导致平台也整体倒塌。最终造成73人死亡、2人受伤的惨重后果。


  事后,国务院立即组织江西丰城发电厂“11.24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故调查组,对该事故进行调查,并最终形成《江西丰城发电厂“11.24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故调查报告》。


  报告中对工程总承包方中南公司的责任认定是:1.管理层安全生产意识薄弱,安全管理生产管理机制不健全;2.对分包施工单位缺乏有效管控;3.项目现场管理制度流于形式;4.部分管理人员无证上岗,不履行岗位职责。


  报告中对施工总承包方亿能公司的责任认定是:1.安全生产管理机制不健全;2.对项目部管理不力;3.现场施工管理混乱;4.安全技术措施存在严重漏洞;5.拆模等关键工序失控。


  上述责任认定中,并未将中南公司把建设项目包括主体结构施工工作整体分包给亿能公司认定为转包。


  综上,从上述三个案例中可以看出,国家主管部门认为施工总承包模式下,施工工作的整体分包和专业工程的二次分包分别构成转包或违法分包;但在工程总承包模式下,工程总承包单位将施工工作整体分包给施工总承包单位,并不认定为是违法行为。


三、前述新疆克拉玛依中院案例的观点值得有关立法机关予以重视,应当加快法律层面对EPC模式下施工总承包单位专业分包的立法保护、鼓励通过合同约定允许工程总承包项下施工总承包单位进行专业分包。


  1、《建筑法》虽然根据其适用范围,尤其是第二十四条规定明确提及了工程总承包和施工总承包二种模式,但纵观《建筑法》全文,更多的是针对施工总承包模式的具体规定。工程实践中行政管理机关和司法机关对工程总承包项目及模式的管理及司法认定,应当结合工程总承包模式的特点及其与施工总承包的区别,灵活掌握和运用《建筑法》的相关规定,不能在工程总承包模式下机械理解与适用《建筑法》第二十九第三款。


  2、从工程总承包模式的法律关系来看,虽然该模式下相对于工程总承包商而言,施工总承包单位属于分包商,但从工程总承包的施工角度或环节而言,施工总承包商也是名正言顺的施工总包单位,允许施工总承包商进行专业分包,并未扰乱建筑市场秩序和管理,不违反建筑管理法律法规的立法本意和法律价值。尤其是结合《建筑法》第二十四条和第二十九条第一款的规定,建设项目采取工程承包时,具备设计资质的工程总承包企业将施工分包给施工总承包单位,施工总承包单位只要不将主体结构进行分包,就不违反法律规定。


  3、允许工程总承包项下施工总承包单位进行专业分包符合工程总承包项目特征和实际需求。工程总承包项目通常投资大、建设周期长、专业复杂,尤其是涉及大型系统、设备的石油、化工、电站类的EPC工程,其中的专业工程较多、较为复杂;即便是建筑工程也涉及建筑、结构、给排水、暖通、强弱电、内外装修、总平和景观绿化等多个专业,如果施工总包单位并无相应专业资质,又不能进行专业分包,这将明显不利于保证项目建设的质量、安全和进度,不利于业主工程总承包项目功能、标准等需求的实现,并且严重影响到工程总承包模式的“加快推进”和健康发展。允许工程总承包模式下施工总包单位进行专业分包,还可以让施工总承包单位将更多力量投入到项目管理、质量、安全管控方面。实践中,有些地方行政主管机关或司法审判机关因为机械适用《建筑法》第二十九第三款,导致工程总承包商不得不采取联合体方式投标、设计单位中标工程总承包项目后将施工部分主体和专业工程拆分分别分包的方式规避可能产生的“二次分包”违法的风险,但联合体模式极易导致联合体双方权责不清、互相推诿、工程总承包负总责的理念不清等问题,工程总承包商将施工拆分分包的方式,导致工程总承包商进行多头管理,不利于项目质量安全管控,所以这些方式往往影响到了工程总承包市场的培育和健康发展。


  4、基于目前上位法的规定不清晰,可以尝试借鉴《上海市建设工程招标投标管理办法》、《上海市工程总承包试点项目管理办法》的规定,将工程总承包商发包施工部分给施工总承包单位这一环节定性为“工程总承包商的分包”,分包商施工总承包单位的专业分包定性为《建筑法》等法律法规保护的“施工总承包单位的分包”,不必过于机械理解适用《建筑法》第二十九条第三款的规定,而是通过市场资源配置、通过建立和完善各主体间的合同关系进行规范合同主体间的权利义务,保证建设工程的质量安全,推进工程总承包在国内的健康、有序发展。笔者正在参与的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(试行)正在沿着这个思路在规范工程总承包项目的分包市场,希望国家有关立法机关能通过制定效力层级更高的工程总承包的法律行政法规,或最高法院发布工程总承包纠纷案件审理的司法解释,来规范和保护工程总承包项目中施工总承包单位专业分包的合法性,统一司法审判的裁判尺度,通过司法审判维护工程总承包项目中施工总承包单位专业分包合同的合法有效性,来促进和保护工程总承包的有序推进。让市场主体、行政管理机关、司法审判机关清晰了解工程总承包与施工总承包模式的区别,准确理解和适用建筑法及相关法律的规定。


  5、在目前法律对工程总承包模式规定不清楚的情况下,建议行政主管部门通过制定或修订相关工程总承包、工程总承包项下施工分包、设计分包、设备采购合同示范文本,鼓励通过合同约定的方式,允许EPC项下施工总承包单位进行专业分包,激活EPC的专业分包市场,比如美国工程制度规定,一个工程至少应由五家承包商承包建造,即总承包商(土建)、电气、给排水、暖通、装饰五个专业承包商,目的之一就是提高工程质量。专业工程交给专业单位实施,这符合建筑市场健康发展和EPC项目本质特征的需要,利于EPC模式下业主建设标准、功能等要求的实现。

 

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