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2018年12月15日  星期六

PPP+EPC模式理论阐释及其现实例证

时间:2018年08月07日        来源:建筑时报         作者:李贵修 冯 阳

PPP项目的具体实施模式一直是行业内探索的一个重要内容,传统的PPP+施工总承包模式有很多弊端。将PPP项目与EPC模式融合,利用EPC模式的优势,可以大大提升PPP项目建设的质量与效率。

一、PPP+EPC模式理论阐释

(一) 内涵分析——是否为PPP的一种具体模式?

PPP是一种国家倡导的公共服务领域的项目投融资管理模式,EPC是一种工程建设领域的工程项目管理模式,PPP+EPC模式即是两者的融合,是指总承包商通过“PPP”投融资的方式介入项目,实施设计、施工、采购等总承包的交钥匙工程,并且投资企业通过特许经营协议,获得相应回报,在约定周期后将设施移交给政府部门,是在采用PPP模式建设运营的项目中,政府在依法选择PPP模式下的社会投资人的同时,确定项目的建设工程承包方。

PPP+EPC并不是一个“横空出世”的概念,在性质上仍是PPP的一种具体模式。首先,按照不同标准 PPP项目可以分为很多类型,比如,经营性项目、非经营性项目、准经营性项目,使用者付费、可行性缺口补助、政府付费类项目等。可见,从工程公司的角度将PPP项目分为EPC类和非EPC类在逻辑上也是成立的。其次,BOT(建设—运营—移交)是PPP的一种主要模式,EPC 是对“B”的细化,是工程建设环节一种主要的工程项目管理模式,因此PPP+EPC模式是BOT模式的一个分支,自然也属于PPP的一种具体模式。

(二)风险分析——两者融合应当注意哪些问题?

1.法律问题,即在招标时的“两标合一标”的合法性问题。EPC+PPP模式的合法性基础曾被认为是《招标投标法实施条例》与《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(以下简称《通知》),但《招标投标法实施条例》第九条的适用范围是有要求的,仅限于“特许经营项目”而非PPP项目。虽然《通知》明确规定“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,……合作方可以不再进行招标”,但其法律位阶过低,连部门规章都算不上。

《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》第二十四条规定:实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务,社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供,且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的,可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。本条规定解决了PPP项目中“两标合一标”法律依据不足的问题,期待正式的条例对该条文加以延续与完善。

2.价格机制问题。PPP社会资本采购完成后,由项目公司与中标社会资本签署EPC合同,没有进行捆绑招标。如果一个PPP项目社会资本中标时,设计图纸尚未完善,执行中社会资本往往只关注施工利润。这个时候,如果采用EPC总价合同,由于前期设计方案论证不够充分,由此留下诸多隐患。如果采用EPC单价合同,结算价格按照实际工作量据实调整,社会资本主导的项目公司主观上很难有优化设计、节约投资的动力,项目后期结算、财政审核、审计势必工作量大、周期长,双方容易产生分歧,可能会影响可行性缺口补助的按期支付,并导致可行性缺口补助的实际支付额超出财政承受能力论证报告的计划支付额。

3.工程监理的独立性问题。在“PPP+EPC”模式下,EPC 承包商既是建设方又是工程施工方,工程监理的独立性得不到保障,建设过程中暴露的问题往往在事后才被发现。而且在PPP+EPC合同条件下,工程设计工作由社会资本方进行,相应的设计错误和缺陷也是由社会资本方承担,社会资本方不仅要承担技术风险、现场条件风险、施工风险,还要承担设计风险。此时,如果工程监理不能保持独立性,工程总承包商很难把控建设过程中的各种风险。

4.工程总承包企业的运营能力问题。PPP+EPC模式对工程总承包企业的运营能力提出更高要求。但我国目前从事工程总承包的企业,大多数还是沿用之前的设计或施工阶段的管理体系,没有工程总承包的特定组织机构,不能有效发挥工程总承包的设计施工采购深度融合优势,甚至因为机构设置、人员配置、管理体系等不科学、不合理或缺失,可能导致项目管理出现严重问题。

二、现实例证

(一)“伪PPP+EPC模式”例证分析

笔者在做PPP项目咨询与评审过程中,遇到的EPC项目并不少见,但一些项目在实际操作中是由政府承担设计工作(某些项目的设计方案甚至在PPP项目实施方案制作前已通过审批),只是在PPP项目实施方案中将工程项目承包模式写为EPC,将设计费用计入总投资,由中标社会资本方将设计费用支付给政府部门,再由政府部门在项目运营期分期支付于社会资本方,这不过是缓解地方政府债务压力的资金运营模式,并不是真正意义上的PPP+EPC模式,是“伪PPP+EPC模式”。

这种运作方式一方面不能充分发挥PPP+EPC模式的优越性,另一方面,看似缓解了地方政府一时的债务压力,但从长远来看,地方政府将付出更大的资金成本。

(二)成功例证分析

成功适用PPP+EPC模式的项目也不少,比如武汉市江夏区“清水入江”项目、广西北流市印塘圭江大桥及引道工程项目、安徽省宣城市阳德道路工程项目。通过对这些案例进行分析,可以发现PPP+EPC项目要取得成功,应从以下几点着力:

1.实行PPP+EPC整体采购。即PPP投融资模式+EPC承发包模式整体采购,采用固定总价合同。这样的操作模式一方面可以集思广益,让各家潜在社会资本在投标时即参与市场定位、产业策划、优化设计方案,使得设计方案更为合理,更符合市场需求;另一方面,减少设计变更甚至重大调改,从而降低项目总投资,减少政府不必要的支出;同时还可以增加项目的收益性,减少项目后期纠纷,使项目得以顺利实施。

2.做好充分的前期工作准备和采购流程设置,降低项目的交易风险和成本。EPC+PPP模式,对项目前期工作、政府采购管理、政府决策管理能力都提出了更针对性的要求,对PPP咨询机构项目全过程管理和投资控制的咨询能力也提出了较高的要求。项目实施机构应根据实施方案和投资总价的竞争要求,委托设计单位编制初步设计方案并且对地质情况进行相对详细的勘察,给社会资本投标提供合理的投资参考资料,提高设计方案和可调总价竞争的可行性,降低社会资本的投标风险及政府与社会资本的交易风险和成本。

3.提高项目总承包企业的运营能力。一方面,建立设计监理机制,强化社会资本从投标设计方案到施工图阶段的设计监督,建立设计优化的绩效激励机制,保障全过程设计管理中政府和社会资本的边界清晰和管理主动性。另一方面,工程总承包企业必须做好充分的市场调查,做好市场预测工作和风险分担机制,加强管理人员的风险管理意识,建立有效的项目风险管理制度和措施,设立强有力的项目建设管理机构和运营管理机构。

4.设置公正公平的竞争机制,引入优秀民营企业(牵头人)与央企联合体作为社会资本。大型央企相对具有更强的风险管理能力,而民营企业相对更追求创新和管理效益的发挥。通过设置公正公平的竞争机制,合理评价各类社会资本的优势,吸引具有相对优秀的投融资管理、设计创新和投资管理能力的企业联合体通过公开竞争成为中标社会资本方。

作者单位:上海市建纬(郑州)律师事务所

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