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发展粤港澳大湾区,重在顶层统筹设计

时间:2018年01月11日         来源:每日经济新闻         作者:余淼杰

 

粤港澳大湾区是指由广州、深圳、佛山、东莞、惠州(不含龙门)、中山、珠海、江门、肇庆9市和香港、澳门两个特别行政区形成的城市群,跟通常俗称的“大珠江三角洲”地区基本吻合。之所以起名“大湾区”,多少有点跟美国旧金山的湾区媲美的意思。发展粤港澳大湾区的想法不是近日才有,但于新年伊始再谈这个话题显得十分重要。


发展中国经济,自然离不开城镇化和工业化。而发展五大城市群,做好产业集群则是城镇化发展的核心所在。中国的五大城市群,虽说只占了全国面积的一成,但占了四成的人口、六成的GDP,而且还聚集了七成的高校。抓住了五大城市群的发展,就抓住了城镇化的牛鼻子。


五大城市群中,粤港澳大湾区应该说特色鲜明,区内的发展也是相对最充分最平衡的。仔细评点一下五大城市群,不难发现:京津冀城市群,目前实际上是被分成北京和天津两大超大城市,京津之间的北三县、廊坊发展还比较落后。雄安新区是千年大计,但目前还停留在规划论证阶段。长江中游城市群其实目前只有武汉、长沙、南昌3个孤立的大城市。而成渝城市群,客观上成都和重庆之间尚未连成一片。


真正可以跟粤港澳大湾区媲美的是长三角城市群,论经济发展、地区联动、发展潜力都跟粤港澳大湾区不分伯仲。但细看之下,粤港澳大湾区还是有长三角所没有的优势,那就是有港澳。香港成熟的市场经济和国际金融中心地位,不仅可以给大湾区9市带来大市场的规模效应,还可以利用其先进的市场经济运作与管理,给大湾区9市的进一步发展提供借鉴。从这个角度看,粤港澳大湾区的确在5大城市群中有独特的地位,其未来发展不可小觑。


不过,粤港澳大湾区要想在未来取得长足发展,关键得做好以下三件事:


一是允许地区差异,培植各城核心竞争力。


笔者个人认为,发展粤港澳大湾区,“存同”固然重要,但重在“求异”。未来发展应突出地区差异性,强调培植9大城市之间的核心竞争力。这种模式可能跟日本东京-横滨、大阪-神户-名古屋的发展不同,应避免横向、无差异性的“摊大饼”,而多考虑垂直、纵向发展。在各地现有比较优势产业的基础上,因地制宜,培植发展各自的核心竞争产业,避免无序竞争和可能的重复建设。


具体而言,应继续发挥香港地区金融、物流、会计、离岸贸易的优势,让香港在制度设计、管理运作方面,成为9个内地城市的窗口。而对于东莞、惠州,则重在加工贸易的“腾笼换鸟”和转型升级。深圳应努力培植成全国乃至亚洲最先进的科技创新中心。正如今天的美国硅谷,之所以比原来的底特律汽车城有活力,不在于具体产业的异同,而在于硅谷是全球创新的中心,江湖地位无可取代。


值得一提的是,粤港澳大湾区的发展,应避免“亮了东岸,暗了西岸”的误区。位于珠江西岸的佛山、珠海、中山、江门4市宜抓住时机大力发展白色家电及其他高端制造业。而广州作为广东省会,则应在贸易和文化发展方面多下功夫。肇庆地处大湾区最内陆,旅游资源丰富,“绿水青山就是金山银山”,可以继续大力发展旅游业,并打造成先进的农业基地,成为大湾区的后花园。


二是城市群建设,顶层设计要先行。


粤港澳大湾区的建设,重中之重在于有科学合理的顶层设计、统筹规划。未来成功的粤港澳大湾区,不应停留在过去常提的“前店后厂”模式。因为如果这样,就可能形成城市之间城镇化和工业化彼此两张皮的情况,而无法做到两化之间相互融合、相辅相成。


要做到这一点,政策的顶层规划就显得非常重要。比如,香港作为目前全球最成功的自由贸易港和全球六大金融中心之一,其比较优势非常明显。政府自不必制定过多的政策,在那里,“看不见的手”调节市场已经做得很成功了。

目前,深圳前海自贸试验区下一步该怎么走?一种选择是萧规曹随,原来怎么样,现在还怎么样,另外一种思路是升格发展成开放度更大的自由贸易港。


此外,政策上值得继续思考的是,广州怎么办?一种可能的方案是把目前的广州港,比如说黄埔关,考虑升级为自由贸易港。毕竟,没有规定要求,要建自由贸易港,必先成为自由贸易试验区。这种设计的好处是穗、深、港三地的发展能互为犄角、互为依托。


至于东莞、惠州,目前国家已允许东莞探索开放经济新体制,而东莞、惠州两地产业结构比较接近,东莞这两年所积累的成功经验,很大程度可以在惠州推广、复制。


三是要素流动是关键。


要想把粤港澳大湾区发展成为有类似“自由贸易区”、“关税同盟”等具有世界影响力的高端贸易体系,政策的另一关键是打通条块,允许各种要素区内自由流动。


目前,应该说,粤港澳大湾区已经基本实现了产品市场的自由流动。但接下来的改革攻坚之处应在于允许各种生产要素的自由流动。这至少包涵下面四个方面的要求。


第一,人才的自由流动。目前,港澳两地人才到内地工作,手续相对以前是便利不少,但生活方面,比如小孩上学等具体问题,还待进一步落实。反过来,大湾区内地居民到港澳旅游工作则仍很不方便。未来的发展应该考虑给大湾区内地居民到港澳发展开绿灯,比如可以考虑实施类似“落地签”的制度。


第二,在资本流动方面,可以考虑给大湾区区内企业贸易和投资提供更大便利。在符合国家规定的前提下,可以给区内企业更多外汇留存,在具体制度安排上更加灵活方便。


第三,在贸易方面,应进一步提供贸易便利化,努力提供“一站式”“零跑腿”服务,边检、海关等各职能部门应该进一步做到数据共享,避免各自为政,重复建设。


第四,在引进外资方面,全面实施负面清单管理模式和准入前国民待遇。在制定“国民待遇”相关具体规定方面,如境内对不同企业类型,目前政策有所差异的,则门槛宜对低不对高。


总之,把粤港澳大湾区打造成高端自由贸易区域,是目前中国城镇化发展的一个重头戏。要演好这出戏,当务之急是做好统筹规划。


(本文作者余淼杰为北京大学国家发展研究院副院长、教授)

 

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